《“十四五”國家信息化規劃》專家談 | 宋靈恩：激發數據要素價值 賦能數字中國建設
編者按
黨中央、國務院高度重視信息化工作，習近平總書記強調，沒有信息化就沒有現代化。信息化為中華民族帶來了千載難逢的機遇，必須敏銳抓住信息化發展的歷史機遇。“十四五”時期，信息化進入加快數字化發展、建設數字中國的新階段。近日，中央網絡安全和信息化委員會印發《“十四五”國家信息化規劃》（以下簡稱《規劃》），對我國“十四五”時期信息化發展作出部署安排。為使社會各界更好理解《規劃》的主要內容，中央網信辦組織有關專家學者對《規劃》各項重點任務進行研究解讀，共同展望數字中國建設新圖景。
數據要素是參與社會生產經營活動，帶來經濟效益，以電子方式記錄的數據資源，是國家發展的戰略性基礎性資源，也是驅動數字經濟發展的強大動力。加強數據治理、深化數據開發、保障數據安全是釋放數據資源價值的關鍵環節。近日，中央網絡安全和信息化委員會發布《“十四五”國家信息化規劃》（以下簡稱《規劃》），作為指導未來五年的國家信息化發展的綱領性文件，《規劃》提出建立高效利用的數據要素資源體系。“十四五”時期，要充分發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用，精準謀劃、有序推進我國數據資源開發利用、數據要素價值釋放邁上新臺階，為網絡強國、數字中國、智慧社會建設奠定堅實基礎。
一、深刻認識數據要素價值
數字經濟事關國家發展大局，數據要素已成為數字經濟時代影響全球競爭的關鍵戰略性資源。釋放數據要素價值，有助于提升全要素生產率，賦能現代化經濟體系高質量發展；有助于提升政府治理效能，推動國家治理體系和治理能力現代化。
（一）數據要素是國家發展的戰略性基礎性資源 數據要素具有非競爭、可共享、無限增長的特性，貫穿生產、分配、流通、消費等各環節，對經濟社會變革產生深遠影響，已經成為國家關鍵戰略性基礎性資源。當前，全球數據量指數級增長，世界各國搶占數據發展先機。美國、歐盟、英國、日本等全球主要經濟體均通過出臺國家數據戰略、完善國內數據立法、加強國際數據合作等多種方式，將數據作為戰略資源進行開發利用。2020年，我國數據總規模達到3.9ZB，同比增長29.3%，占全球數據總量9.3%，居全球第二位。黨的十九屆四中全會首次提出將數據作為與土地、勞動力、資本、技術等同等重要的生產要素參與分配。數據要素通過融入生產生活各環節，大幅提升傳統要素資源的資源配置效率，助力城市管理、公共服務和經營決策實現全局優化，對農業、工業、政務、交通、教育、城市管理等領域形成倍增作用，為經濟社會發展提供不竭動力。
（二）數據要素是驅動數字經濟發展的動力引擎 數據要素的高效利用與合理開發，提高全社會勞動生產率，有助于實現生產率躍升、產業鏈優化和競爭力重塑，正成為驅動數字經濟發展的動力引擎。習近平總書記指出，“要構建以數據為關鍵要素的數字經濟。建設現代化經濟體系離不開大數據發展和應用”“數字技術、數字經濟可以推動各類資源要素快捷流動、各類市場主體加速融合”。數據要素將對勞動力、資本等其他要素資源形成乘數作用，放大各類生產要素在社會流轉中產生的價值。例如，數據要素在工業企業和金融機構間的共享互通，為中小企業低成本融資提供可能；數據要素在勞動力供需市場的有效流轉，緩解疫情下企業用工難題。OECD發布的《數據和數據流動的映射方法》指出，數據利用有助于產品、流程和組織的改善和創新，促進企業勞動生產率增長5%-10%。此外，數據要素與其他要素的深度融合，催生出金融科技等“新資本”、智能機器人等“新型勞動力”，不斷釋放創新活力。
（三）數據要素是推動治理能力現代化的重要抓手 數據要素價值釋放將助力數字政府、數字社會建設，推動我國治理體系和治理能力現代化。習近平總書記在主持“實施國家大數據戰略”集體學習時強調，要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新。例如，在疫情防控中，基于政府與社會數據融合開發的“健康碼”，為疫情防控精準施策提供了巨大幫助，成為疫情防控“中國經驗”的重要組成。政務數據與社會數據融合，打破原有數據壁壘，充分發揮多方數據資源的專業化、全覆蓋、公信力強顯著優勢，在疫情防控、醫療衛生、交通出行、文化教育、城市服務等方面發揮巨大作用，提升政府組織運行效率、推動社會治理模式創新、豐富數字化便捷服務場景，全面提高治理和服務效能。
二、建立數據要素資源體系
“十四五”時期，要充分發揮數據作為新生產要素的關鍵作用，以數據治理為突破提升數據質量，以數據開發利用為抓手激活要素價值，以立法規范為重點保障數據安全，加快完善與我國發展實際相符合的數據要素資源體系，釋放數據要素價值。
（一）以數據治理為突破推動數據質量提升 數據治理是釋放數據價值的首要環節，準確及時、完整一致的數據資源是數據要素價值釋放的重要前提。近年來，我國不斷完善數據治理標準規范，出臺了《政務信息資源共享管理暫行辦法》等政策提升政務數據質量，發布了國家標準《數據管理能力成熟度評估模型》，幫助企業評價、提升自身數據管理能力。“十四五”時期數據互聯互通互操作要求進一步提升，數據治理綜合性、跨行業、跨區域等特點更加突出，但各級各部門數據治理統籌推進不足、數據責任主體多樣、跨層級跨區域數據共享困難，需要建立完善央地協同、職責清晰、分工有序、協調有力的數據治理協同工作格局。要加快推進數據標準規范體系建設，制定數據采集、存儲、加工、流通、交易、衍生產品等標準規范；建立完善數據治理能力評估體系；探索多主體協同治理機制，聚焦數據管理、共享開放、數據應用、授權許可、安全和隱私保護、風險管控等方面，加強“政產學研用”各方數據治理協同。
（二）以開發利用為抓手激活數據要素價值 數據開發利用是激活數據要素價值的關鍵。當前，我國圍繞“數據資源、基礎硬件、通用軟件、行業應用、安全保障”的大數據產品和服務體系初步形成。我國已成立20余家大數據交易所，上海、北京等地積極探索數據交易配套制度。但與國際上數據開放共享程度較高的國家相比，我國數據開放范圍和渠道仍有不足，數據應用深度開發仍需加強。要建立健全國家公共數據資源體系，構建統一的國家公共數據開放平臺和開發利用端口，推動人口、交通、通信等公共數據資源安全有序開放；支持構建農業、工業、商業、教育、醫療、安防等領域規范化數據開發利用場景；選取重點行業培育一批具有國際一流水平的行業大數據應用平臺和應用市場開發主體，持續提升數據開發利用能力。
（三）以風險防護為重點強化數據安全保障 加強數據要素流通的風險防護，確保數據合規利用是釋放數據價值的安全保障。我國在數據安全領域加速推進立法工作，2021年出臺《數據安全法》《個人信息保護法》，加強保護個人的合法權益和社會公共利益。“十四五”時期，數據資源總量將指數級持續增加，跨部門、跨領域的數據流通更加活躍，完善的數據安全機制、防范數據泄露等安全風險成為保障數據安全的重點方向。要加強數據收集、匯聚、存儲、流通、應用等全生命周期的安全管理；建立數據分類分級管理制度和個人信息保護認證制度，加強對重要數據、企業商業秘密和個人信息的保護；強化平臺企業數據安全保護責任；加強數據交易安全管理與監督保障；建立健全數據出境安全管理制度和安全評估機制。
三、加快數據要素市場培育 “十四五”時期，數據要素市場化進程將加速，需從市場制度、交易主體、技術人才支撐等多維度破除數據要素市場瓶頸，豐富數據要素供給，激活數據要素價值，加快培育更為完善的數據要素市場。
（一）深化理論研究建立數據要素市場制度 數據權屬是構建數據要素市場的重要部分，涉及個人、企業、政府、中介等多類主體，包括所有權、使用權、最終控制權、商業交易權等多種權益，生成過程復雜多變，現有法律法規尚未作出明確規定。“十四五”期間亟需加強數據要素理論研究，建立兼顧發展與規范的數據要素市場新制度，在尚未形成廣泛共識的數據產權、定價、交易等問題上，構建以促進產業發展為導向的數據產權框架，支持出臺數據產權標準規范、共識合約、實施細則、操作指南等，建立健全數據有效流動制度體系，引導規范數據要素市場發展，為全國性、強制性立法提供路徑參考。
（二）多方協同合作培育數據交易主體 當前階段數據要素市場主體更加重視構建閉合生態，數據孤島普遍存在，甚至出現了一定程度的數據壟斷、交易黑市等不良現象。“十四五”時期，一方面要支持合規、創新的數據流通交易平臺與運營體系建設。面向數據資產評估、登記結算、交易撮合、爭議仲裁等需求，發揮政府、企業、數據中介、智庫機構等各自作用，探索構建涵蓋交易主體認證、資產評估、價格發現、交易分潤、安全保障、爭議解決的新型數據交易平臺和市場運營體系。另一方面要充分調動行業商協會作用，建立健全數據產權交易和行業自律機制，強化數據交易平臺的數據安全保護責任，不斷提高對數據安全流通溯源的認識和能力。
（三）多措并舉提升數據要素利用能力 提升數據要素的使用、交易效率和安全合規利用，需要以改革創新的思維多管齊下，充分利用技術工具，培育創新型人才，構建適應數據要素特征的產業支撐體系，不斷催生數據要素市場新業態新模式，兼顧數據要素開發利用和數據安全。一是強化技術創新，推動區塊鏈、安全多方計算、聯邦學習等隱私計算技術應用，從技術層面實現數據交易流通中的可用不可見，保障數據安全與發展并重。二是加快知識型、技能型、創新型數據要素相關人才培養，推行大數據崗位專項技能培訓和人才能力認證。三是完善數據要素利用支撐體系，開展面向大數據技術、產品、服務供給側企業的能力評估，建立健全適應數據要素特點的稅收征收管理制度和產業監測分析體系。
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